Tema 9º: El
procedimiento administrativo: Concepto. Sujetos del procedimiento. Fases del
procedimiento.
Concepto.
El procedimiento administrativo puede ser definido
como una actividad administrativa que se dirige al examen, preparación y emisión
de un acto administrativo.
La existencia misma del procedimiento administrativo
es una exigencia constitucional materializada en el artículo 105.1 de la
Constitución en donde se dispone que la Ley regulará el procedimiento a través
del cual pueden producirse los actos administrativos, garantizando, cuando
proceda, la audiencia del interesado. El procedimiento administrativo se
encuentra regulado en la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común.
Sujetos del
procedimiento.
El protagonista máximo del procedimiento
administrativo es, sin duda alguna, un órgano de la Administración. De otra
parte, están los sujetos pasivos, que reciben el nombre de “interesados” en
el procedimiento, y que pueden ser simples particulares o también otras
Administraciones públicas.
En ese sentido, se considerará interesado:
a)
A quienes promuevan un procedimiento administrativo como titulares de
derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b)
A los que, sin haber iniciado el procedimiento, ostentes derechos que
puedan resultar directamente afectados por la decisión que en el mismo se
adopte.
c)
A aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto
no haya recaído resolución definitiva.
Pues bien, para actuar en el procedimiento
administrativo, la Ley exige al administrado que tenga la consideración de
“interesado” conforme a lo dicho. Pero además se exige que los interesados
tengan capacidad de obrar.
En el procedimiento administrativo se admite también
la representación, en cuyo caso se entenderán con él las actuaciones
administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Cabe
decir que cualquier persona que tenga capacidad de obrar puede actuar en nombre
de otra válidamente ante las Administraciones públicas.
Fases del
procedimiento.
El procedimiento administrativo se desarrolla en
cuatro fases concatenadas que se desenvuelven en el tiempo. Esas fases son las
siguientes:
a)
Iniciación.
b)
Ordenación.
c)
Instrucción.
d)
Terminación.
A) Iniciación:
El procedimiento administrativo se inicia
de oficio o a solicitud de persona interesada.
El procedimiento administrativo podrá iniciarse de
oficio:
a) Por acuerdo del órgano
competente, bien por propia iniciativa o como
consecuencia de orden superior.
b) A petición razonada de otros órganos
c) Por denuncia.
En el caso de que el procedimiento se inicie a
instancia de un particular, éste debe presentar un documento que recibe el
nombre de “solicitud” y en la que se deberán constar los siguientes datos:
a)
Nombre, apellido y domicilio del interesado y, en su caso, además la
persona que le represente, así como la identificación del medio preferente o
del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
b)
Número de Documento Nacional de Identidad.
c)
Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
d)
Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
Del escrito de solicitud y de los demás escritos que
presenten los interesados en las oficinas de la Administración podrán exigir
copias selladas y la devolución de los documentos originales.
En cuanto a las vías de presentación de las
solicitudes, lo normas es presentar las instancias ante el órgano que ha de
resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepción de las instancias en los
registros de cualesquiera Administraciones siempre que, en el caso de las
entidades que integran la Administración Local, se hubiera suscrito el
correspondiente convenio. También se pueden presentar las solicitudes en las
oficinas de correos. Finalmente, las solicitudes de los españoles en el
extranjero podrán cursarse ante las representaciones diplomáticas o consulares
españolas correspondientes, quienes las remitirán al organismo competente.
Recibida la instancia, el órgano competente puede, si
el escrito de iniciación no reuniera los datos antes dichos, requerir a quien
lo hubiese firmado para que, en el plazo de diez días, subsane la falta o
acompañe los documentos preceptivos con apercibimiento de que, si no lo hace,
se archivará el expediente.
B) Ordenación:
El
procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en
todos sus trámites. Se recogen así los principios de celeridad e impulso de
oficio.
Además, la
Ley contiene un conjunto de reglas destinadas a simplificar y agilizar los trámites
del procedimiento como:
a)
En el despacho de los expedientes se guardará el orden de incoación en
asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad
administrativa se dé orden motivada en contrario.
b)
Los trámites que deban ser cumplimentados
por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a
partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en
la norma correspondiente se fije un plazo distinto.
C) Instrucción:
Iniciado el
procedimiento, la Administración desarrollará los actos de instrucción
necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos.
Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el
procedimiento.
Hay que
indicar que los actos de instrucción constituyen los más importantes del
procedimiento, por cuanto tienden a proporcionar al órgano decisorio los
elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución.
La aportación
de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del procedimiento
para hacer posible la resolución, tiene lugar a través de diversas técnicas,
a saber:
a)
Las alegaciones escritas: Son afirmaciones de conocimiento de hechos y
razonamientos jurídicos que pueden aportar los interesados en cualquier momento
del procedimiento antes del trámite de audiencia
b)
Aportación de documentos también antes del trámite de audiencia.
c)
Información pública: Trámite que se abre cuando la naturaleza del
procedimiento así lo exija, a través del cual se llama públicamente a opinar
sobre cuestiones de ciencia o de Derecho a cualquier persona, sea o no
interesada en el procedimiento. A tal efecto, el trámite de información pública
se anunciará en los Boletines Oficiales correspondientes.
d)
Informes: Son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de órganos
especializados que sirven para ilustrar al órgano decidor. Se trata de
manifestaciones de juicio, de juicios jurídicos o técnicos, pero nunca de
voluntad y, por ello, no tendrán la consideración de actos administrativos.
e)
Prueba: Es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento
para acreditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia
de las normas aplicables. Se admite cualquier medio de prueba conforme a Derecho
(instrumentos, documentos, confesión, inspección personal del órgano,
peritos, testigos y presunciones).
f)
Trámite de vista y audiencia: Una vez instruido el procedimiento e
inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá
de poner el expediente de manifiesto a los interesados para éstos puedan alegar
y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. El plazo
conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones no podrá ser
inferior a los diez días ni superior a quince.
C) Terminación:
El medio
normal de terminación del procedimiento es la resolución expresa. La resolución
expresa es el acto administrativo propiamente dicho que implica una manifestación
de voluntad que decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados.
No obstante,
el procedimiento puede finalizar por medio de otros cauces, a saber:
a)
Resolución presunta: La Administración no resuelve de forma expresa,
pero la Ley presume que resuelve estimando o desestimando la pretensión del
interesado por el transcurso de los plazos sin dictar expresamente resolución
tal y como ya se ha estudiado.
b)
Desistimiento: El interesado puede desistir de solicitud en cualquier
momento del procedimiento antes de dictarse resolución expresa. El interesado
se aparta del procedimiento pero no renuncia al derecho ejercitado a través de
él.
c)
Renuncia: Es la declaración por la que el interesado renuncia al
derecho, pretensión o interés en el procedimiento que se había ejercitado.
d)
Caducidad: Tiene lugar cuando el procedimiento se paraliza
por causa del interesado, en cuyo caso, la Administración le advertirá,
inmediatamente que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del
mismo, con archivo de las actuaciones.
e)
Terminación convencional: El procedimiento puede finalizar, asimismo,
por medio de acuerdos, pactos, convenios o contratos.
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